杨文杰, 范国睿 | 突破藩篱：高水平推进教育治理现代化的战略选择

摘要：教育的治理转向实现了教育改革从“管理”到“治理”的理念转变；从“基于具体问题的项目式改革”向“基于制度建设的系统变革”的方式转变；从“教育治理现代化”向“高水平教育治理现代化”的目标转变。近年来，我国在教育治理现代化建设过程中进行了诸多探索，积累了诸多有益的经验，政府职能转变进一步加强，学校主体地位进一步凸显，社会组织参与能力增强，但同时仍面临教育治理的观念与意识仍须加强，教育治理的权力边界模糊，学校自主办学机制有待完善，社会组织参与渠道不畅、参与机制不健全，以及教育法治与教育制度体系有待进一步完善，教育制度优势转化为教育治理效能还存在相当差距等诸多问题。高水平推进教育治理现代化建设，需要以坚持办好人民满意教育为中心，以激发各教育主体活力为根本，以转变政府职能、提升教育治理能力和治理效能为突破口，深化放管服结合改革，以放权赋能为重点，以推进管办评分离为基本要求，加强源头治理、依法治理、协同治理、系统治理、智能治理，建构规范、协调、高效的长效治理机制，实现教育治理现代化的革命性突破。

关键词：教育治理现代化 ; 放管服结合 ; 转变政府教育职能 ; 自主办学 ; 社会参与

作者简介

杨文杰，教育学博士，华东师范大学国家教育宏观政策研究院博士后，入选2020年上海市“超级博士后”激励计划。

目录概览

一、理论与逻辑：从“管理”走向“治理”的教育改革

二、过程与经验：渐进式教育治理现代化变革探索实践

三、问题与障碍：高水平推进教育治理现代化面临的问题症结

四、思维与路径：高水平推进教育治理现代化的战略选择

当前我国正处于建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的关键期，推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代国家现代化发展的重大战略任务。建设教育强国是建设社会主义强国的题中应有之义，而教育治理体系和治理能力现代化在国家治理体系和治理能力现代化当中具有举足轻重的地位和作用，是国家治理体系现代化的重要组成部分。教育治理现代化意味着教育治理经由传统向现代的转型与变迁，是一个渐进发展的过程，同时也是不同治理主体共同参与的合力的体现（陈良雨，2015）。我国在推进教育治理现代化进程中积累了诸多经验和成果，但仍存在教育治理观念淡漠、各主体权力边界模糊、学校自主办学活力不足、社会组织参与渠道受阻等问题，因此需要通过进一步厘清教育治理现代化进程中存在的问题，重点打破残存在政府、学校、社会三者交互过程中的壁垒，加强源头治理、依法治理、协同治理、系统治理、智能治理，实现高水平推进教育治理现代化。

一、理论与逻辑：从“管理”走向“治理”的教育改革

20世纪90年代后，“治理”（governance）作为政府与市场失灵的补充机制，以创新的思维、制度设计和实践行动，力图建立一套与传统公共行政截然不同的社会公共事务管理模式，创造社会可持续发展的机制（姜美玲，2009）。作为公共治理的重要组成部分，“教育治理”的运用最初是西方国家针对教育管理中存在问题的应对性行为，是一种对单中心、政府与市场二元对立局限的突破，是一种对教育管理体制现实困境的回应。随着国家现代化进程的不断加快，教育治理现代化水平作为衡量教育现代化效能的重要指标之一，是教育治理体系和治理能力的现代化的总和，与教育其他各方面的现代化共同组成教育现代化的完整形态。其中，前者在于重构教育系统与社会系统、学校系统与社会其他机构、学校内部机构之间的关系，解决教育主体之间的矛盾；后者在于在前者的基础上，转化成为服务教育实践的能力。这两部分内容意味着一系列教育体制机制的改革与创新，将有力推进教育观念、内容、方法、手段、设施、教师素质等方面的改革与创新，从而实现教育整体现代化（陈金芳，万作芳，2016）。其关键在于促进教育治理理念的现代化转向，实现“教育管理”向“教育治理”转变；其核心在于深化教育领域综合改革，实现“基于具体问题的项目式改革”向“基于制度建设的系统变革”转变；其目标在于高水平推进教育治理现代化建设，实现“教育治理现代化”向“高水平教育治理现代化”的转变，以推进国家治理体系和治理能力现代化建设。

（一）教育治理理念转变

从本质上而言，治理就是对社会和经济进行掌控的能力，它包括集体目标的识别以及实现方式的选择（Wilkins & Olmedo，2018）。詹姆斯•N•罗西瑙（James N.Rosenau）指出：“治理是一种由公用的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现。”（罗西瑙，2001）。在传统体制中，管理者与被管理者严格区分，管理的主体被视为权力的加持者（Guy，2014），这种日益复杂的社会事务与相对集中的公共权力之间的矛盾引发了危机。治理不是统治，它强调的是“社会治理”而不是“社会管理”，这不是简单的词语变化，而是思想观念的变化（Jessop，2000）。“治理”以包容、合作、民主、分权、平等、协商等价值观为基础，通过囊括多元利益主体，激发各方的活力，超越了以往传统的管理方式，是公共管理民主化的集中体现，也是公共管理的现代形态，进一步提高了国家管理的弹性与韧性。

“教育治理”的出现可以概括地说是对国家和市场形式的教育管理计划失败的回应。作为一种教育管理的新趋势，它试图通过多个利益相关者的互动、合作和共同影响管理教育事务来解决以往单一依靠政府或者市场引发的诸多问题（Sørensen & Torfing，2007）。教育领域的“治理转向”（governance turn）（Ball，2009）规定了政府新的角色和治理模式，即教育权力不局限于政府或市场，而是通过大量的网络、伙伴关系和社区来行使，这些网络、伙伴关系和社区“自愿”与教育利益相关者合作，以产生更灵活、更多样化的教育服务形式。从这个角度来看，教育治理描述了一种治理权力多中心化教育体系的政策策略，即通过自组织或新的层级结构来补充、替代联邦、州或地区各级政府指导机制的教育系统（Olmedo，et al.，2013），强调了由“管”到“治”的转变，体现了政府执政理念的变化以及履责方式的改革。这意味着需要通过教育权力的重新分配与转移，激发治理主体的活力，由教育治理主体的单一性向教育治理主体的多元化转变，教育管理过程的权力集中化向教育治理过程的民主化转变，促进政府、学校、家长、社会等多元利益主体的互动与合作，以实现教育治理主体的多元化，教育治理权力多中心化，治理结构扁平化，治理机制弹性化。

（二）教育治理方式转变

从“教育管理”向“教育治理”的转变是一项系统性的工程，涉及政府、学校、社会组织以及教师、学生、家长等多主体，涵盖了中央政府、地方政府、学校等多个管理层级，又涉及课程管理、教学管理、人员管理、督导评价等多项管理内容，单向的改革难以进行深化和实质性推进，须进一步深化教育领域综合改革，打破以往基于具体问题单一式的项目改革，将教育治理问题置于国家治理体系现代化、教育现代化进程中加以考量，强调基于制度建设的系统变革，形成基于“善治”的教育治理体系。

国家治理体系的本质是规范公共权力运行的一系列制度，制度现代化是国家治理体系现代化的本质（张建，2014），教育治理现代化作为国家治理现代化的重要内容，是由教育治理主体、教育治理客体、教育治理过程、教育治理方式以及教育治理制度等众多要素构成的完整系统（余雅风，2020），是激发教育利益相关者参与教育的积极性与创造性的必然趋势。但由于教育利益关系的纷繁复杂，建立与完善教育制度体系，寻求规制与赋能之间的合适张力，是防止教育失序、持续激发各方教育活力的重要保障（范国睿，2018a）。必须从教育系统的制度变革入手，以权力清单、责任清单和负面清单等形式，厘清政府（及政府内部不同部门）、社会组织和各级各类学校等不同教育治理主体的教育治理权责边界，以教育法律与政策的形式予以约束，调动不同教育治理主体的积极性，使不同教育利益主体明确各自的权责，可以更好地调动中央以及地方政府和教育行政部门的教育治理的积极性，更好地激发不同类型学校的办学活力，更好地发挥全社会参与办学与教育评价的作用。同时，探索政府、社会组织和学校之间新型的教育治理权力配置与良性互动关系，转变政府教育管理职能，简政放权，放管服结合，加强宏观监管与服务；大力培育社会组织，吸引社会资本广泛参与办学，主动监督和评价教育质量、教育成果；积极落实学校自主办学的主体地位，明确权利责任，自我管理、自我约束、自我发展。最终形成政府主导下的学校、社会多元共治的教育治理结构，从体制机制上减少不同教育治理主体之间的摩擦力，形成合力，促进不同教育治理主体的良性互动。

（三）教育治理目标转变

教育治理是一种重要的以利益表达、协商和保障为重点的利益协调机制，它改变了传统封闭单项维度的利益表达机制，致力于建设多方利益主体或组织共同参与的利益表达平台和决策参与渠道（褚宏启，贾继娥，2014）。治理不仅仅是一个目标，同时还是一个过程，而且作为一种新型社会关系建构的方式存在，因而既是结构，也是手段（王洪才，2015）。教育现代化是一个在实践中不断发展的概念，在不同教育发展阶段下呈现新的特征。作为教育管理的高级样态，教育治理是对现有教育制度体系、制度运作方式以及行政管理能力的重构，是改革和完善现有教育发展过程中遇到的制度障碍、利益冲突、权力矛盾等问题的过程。如果说从“教育管理”转向“教育治理”是教育现代化进程中量变到质变的飞跃，那么实现更高水平的教育治理现代化则是在质变基础上进行的新一轮的量变。

实现更高水平的教育治理现代化是教育现代化建设的必然趋势，须厘清当前教育治理转变过程中存在的问题，不断优化教育系统的内外环境与体制机制建设，跨越教育改革的“深水区”；须聚焦解决人民群众关心的教育热点难点问题，强化重点领域和关键环节，推进教育治理体系与治理能力现代化，以实现教育与其他领域改革的协调同步运行；须搭建制度平台，完善法制保障，提供技术支持，完善教育治理内部结构，以实现政府、学校、社会力量各主体作用在教育治理现代化进程中更高水平的发挥。

二、过程与经验：渐进式教育治理现代化变革探索实践

2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出“国家治理体系和治理能力现代化”的概念（中共中央，2013），开启“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的国家改革实践；同时，明确了深化教育领域综合改革的任务，部署了“深入推进管办评分离”的顶层设计，我国教育改革发展进入以“管办评分离”为核心的教育治理改革新阶段，教育部于2015年出台《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教育部，2015），开展教育“管办评分离”综合改革和单项改革试点，以期形成“政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局”。2019年2月，中共中央、国务院《中国教育现代化2035》将“推进教育治理体系和治理能力现代化”作为国家新时代重点部署的面向教育现代化的十大战略任务之一（新华社，2019a）。2019年10月，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（中共中央，2019），提出实现坚持和完善中国特色社会主义制度　推进国家治理体系和治理能力现代化的分阶段目标。2020年10月，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（中共中央，2020），提出建设职责明确、依法行政的政府治理体系。近年来，在推进教育治理现代化建设的过程中，政府、学校与社会各界共同参与教育治理的共识度进一步提高，政府主导、部门参与、教育推进、学校主动、社会相应的改革氛围与对话环境逐步完善，政府不断深化教育行政审批制度改革，在取消、下放教育行政审批权的同时，有序推进下放行政权力清单和责任清单等清单管理工作；进一步规范学校内部治理结构，建立现代学校制度，形成了学校的办学特色与风格；大力培育社会组织，让渡社会组织参与教育事务的空间，规范社会组织的参与方式与途径。

（一）突破管理体制瓶颈，政府职能转变进一步加强

从“管理”走向“治理”强调政府职能的根本转变。管理强调政府作为单一主体的自上而下的对公共事务的控制，而治理强调政府通过与其他主体的相互合作共同解决社会公共事务。因此，教育治理现代化的核心是政府教育管理职能的转变（李洪佳，2017）。自2013年《国务院机构改革和职能转变方案》对外发布后，从整体上看，围绕贯彻落实国家深化教育领域综合改革、推进教育治理体系现代化建设相关文件精神，以管办评分离为基础，放管服相结合，各地积极推进政府职能转变，通过建立教育行政权力清单、责任清单制度，利用政府公报、政府网站等便于公众知晓的方式，向社会全面公开教育及相关政府部门职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，重新定义政府的角色，明确政府“应该做什么”“不应该做什么”，有效解决政府教育职能越位、缺位、不到位等问题。

教育管办评分离改革作为教育治理现代化的重要路径之一，对于提高教育治理现代化水平具有重要意义和价值。2015年教育部公布全国教育管办评分离改革8个综合试点单位和4个单项试点单位（教育部办公厅，2015），参照国家改革试点，各地区以改革试点为模板，建立健全相关组织机构，统筹协调、试点推进、分步实施、分项突破。以重庆市江津区人民政府为例，为改变过去政府管理、办学、评价一肩挑的模式，区政府创新教育管理方式，制定了规范政府相关职能部门管理方式、规范教育主管部门管理行为、规范教育行政执法机制、规范政府依法治教职责、规范学校层级管理体制等“五个规范”，依法规范政府相关部门管理教育的行为。同时，建立政府购买教育服务机制；取消教管中心，推行学区制改革；“权由法定”，取消区级部门教育行政权力清单；制定并公示教育主管部门的业务指导清单；成立区教育行政综合执法室。上述“五大改革亮点”，从强调行政管理向强调政府依法治教、依法履责转变，从微观直接管理向宏观综合治理转变，从多头管理向综合执法转变，从大包大揽向提供服务转变（胡航宇，2018）。伴随着教育管办评分离改革在各地市全面铺开，各级政府简政放权，厘清教育管理权责，突破教育管理体制瓶颈，进一步转变教育行政管理职能，加快教育改革发展，激发了教育新活力（焦以璇，2017）。

（二）复归学校主体地位，促进学校自主办学活力释放

30多年来，我国关于学校自主办学的认识逐步深入。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”以来（中共中央，1985），我国就把推进教育管理体制改革、激发学校办学活力、促进学校自主发展提上教育改革日程。近年来，我国逐步推行清单管理，厘清政府、学校权责关系，各省市出台了依法自主办学的指导意见，保障学校依法自主办学，开创了学校章程从无到有，内部治理结构不断完善，民主决策、参与管理机制逐步形成的良好局面。

在教育管办评分离试点单位，为扩大学校办学灵活性，政府下放办学自主权，学校办学的活力正在源源不断释放。佛山市政府下放了包括学校人事管理、财务及资产管理、教育教学、招生、学籍管理五大方面11项自主管理权限，将学校办学自主权回归到学校，激发了办学活力（黄子宁，2016）。2016年底，新疆克拉玛依市出台《关于进一步下放中小学办学自主权的实施意见》，建立由校长负责的教师招聘机制，采取“带编制”和“雇员制”两种招聘方式，为多层次、多渠道引进优秀教师破除了制度障碍（蒋夫尔，2017）。在青岛，地方教育立法先行先试，推出了国内第一部以学校为主体的地方政府规章——《青岛市中小学校管理办法》，明确了政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与监督的现代学校治理格局（青岛市教育局，2019）。在北京等地，以学区制改革为突破口，进一步完善教育治理结构，实现从单一垂直管理向多元化、多样性、协商治理转变，促进了管理层级的扁平化和管理效能的最大化（教育部，2018）。在广东省，《高水平大学建设人事制度改革试点方案》的出台，拉开了高校下放人事管理的序幕，政府权力放得下，学校接得住、接得好（周志坤，等，2017）。上述诸变化，标志着我国推进教育管办评分离、落实和扩大学校办学自主权的教育改革朝着深水区迈进。

（三）培育社会组织，使其参与教育事务的能力增强

自党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出加快政府职能转变以来（中共中央，国务院，2008），社会组织作为承接载体，数量不断攀升，其地位和作用日益突出。为了进一步促进社会组织参与教育事务，我国政府已经出台了对社会组织扶持的若干文件，为社会组织参与教育事务提供政策支撑。如《关于改革社会组织管理制度　促进社会组织健康有序发展的意见》（中共中央办公厅，国务院办公厅，2016）中强调完善扶持社会组织发展政策措施，通过支持社会组织提供公共服务，完善财政税收支持政策，完善人才政策等大力培育社会组织。广东、山东、上海、北京等省市也出台了相应的社会组织扶持政策，社会组织数量迅猛增加。截至2018年底，全国共有社会组织81.6万个，其中教育类的社会组织大约有25.2万个，大约占总数的30%，相比其他服务领域，数量较多（民政部，2019）。

随着国家治理体系和治理能力现代化建设的推进，社会组织作为第三方机构逐步作用于评价领域。2015年，民政部印发《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》（民政部，2015）指出，以评估促改革、促建设、促管理、促发展，着力规范第三方评估的范围、内容、程序，着力培育和发展第三方评估机构，着力建立第三方评估的体制机制和政策保障，使第三方评估成为政府监管的重要抓手，成为社会监督的重要平台，成为社会组织加强自身建设的重要动力，促进社会组织在经济社会发展中发挥更大作用。在教育领域，《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》（国务院教育督导委员会办公室，2014）、《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教育部，2015）、《关于深化教育体制机制改革的意见》（中共中央办公厅，国务院办公厅，2017）、《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》（国务院办公厅，2017）、《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（中共中央办公厅，国务院办公厅，2020）等文件从不同视角推进社会组织参与教育事务，发挥第三方在教育评价中的重要作用。这些文件从“积极吸纳社会力量参与”到“委托社会组织开展评估”“扩大社会组织参与教育评价”，再到“健全第三方评价机制”“通过购买服务、委托第三方参与督导评估”，为社会组织参与督导评估提供了政策支持。评估类的社会组织在发展过程中，既有专门从事教育评价与监测的组织，例如山东省世纪教育评估中心；也有具有教育评价功能的综合性机构，如深圳市上书房信息咨询有限公司。一些省市为保障第三方评价工作的开展，制定了相应的指导性法规或文件，如《北京市人民政府教育督导室关于委托第三方机构开展教育评估监测工作暂行办法》（北京市教育委员会，北京市人民政府教育督导室，2017）规定了社会组织的资质认定、委托管理、工作程序等，保证了政府购买服务的质量。

三、问题与障碍：高水平推进教育治理现代化面临的问题症结

尽管我国已在推进教育治理现代化建设进程中进行了诸多探索，积累了诸多有益经验，但要高水平推进教育治理现代化，以至到2035年促进各项教育制度更加完善，总体实现教育现代化，迈入教育强国行列，推动我国成为学习大国、人力资源强国和人才强国，仍面临诸多困难、问题与挑战。这些问题，既有社会变迁与社会治理对教育系统治理的影响而产生的问题，又有智能科技发展给教育事业发展与教育治理带来的全新挑战，也有在由教育管理到教育治理转型过程中需要持续解决的问题和新出现的问题。这些问题是高水平推进教育治理现代化必须破解的诸多症结。

（一）教育治理的观念与意识仍须加强

在理论上和逻辑上，治理与管理不是对立关系（褚宏启，2014a），治理是一种多元参与的管理形态。与其说“治理”是一套清晰的做法，不如说是一种理念倾向，是针对问题而言的另一种尝试，甚至并未对其仔细辨析。由于涉及多个学科和领域，再加上其本身的复杂性，“治理”成为了各个领域内的一种做法与倡导（邹维，2019）。但无论是转变政府职能，由管理型政府向服务型政府转型，由一元化管理走向多元参与治理，还是落实学校办学自主权，扩大教师、家长与社会参与，“治理”意识的逐步建立都需要一个革命性的艰苦过程。

所谓教育治理体系现代化，就是吸引更多社会主体参与到教育治理活动中来，组建一个新的教育治理系统（王洪才，2020）。在此过程中，我国政府一直存在着明显的人治色彩，对教育的管理存在着权力高度集中的状况并拥有很大的利益配置权和自主裁量权，缺乏有效的权力监督制约制度和机制，行政本位以及人治的方式使政府公权力不断侵蚀着学校办学自主权和社会公众的教育参与（蒲蕊，2018）。究其原因，这归结为各类教育治理的主体的“治理”意识发展不充分，因而导致各利益主体的“治理”理性与参与意识薄弱，进而成为放权赋能的根本障碍。例如，在政府层面，出于权力利益的“不愿放”，出于对其他同级部门、下级部门、学校、社会机构的不信任的“不敢放”，出于责任推诿的“不愿接”等现象，在全国各地均不同程度地存在。在学校层面，部分学校对治理的认识存在偏差，多是从“要权”“有权”的维度来理解自主办学权，相对忽视“用权”与“限权”，忽视学校自主办学的“责任”；少数校长已适应传统的政府管理模式，甚至觉得一旦下放办学自主权，反会增加办学压力和责任（范国睿，2017）。

（二）教育治理的权力边界模糊、权力配置失当，府际关系不畅

国家治理的主体是政府，为了有效地治理国家，国家需要在政府内设立一定的职能部门，以履行各项政府治理职能，政府内部部门间的府际关系由此产生。这种府际关系既包括不同层级政府内承担相同行政职能纵向衔接沟通的纵向府际关系，也包括同级政府内部承担不同行政职能的部门间的横向府际关系。因此，协调各教育行政主体的权力分配，明确政府责任，简政放权，是实现教育治理体系和教育治理能力现代化的关键。

我国教育事业规模庞大，教育政务复杂，涉及各个层级政府；在同级教育政务实践中，又涉及党和政府中组织、发展改革、编制、财政、人事等多个部门，这些部门会同教育行政管理部门形成矩阵式治理结构，共同管理教育事务。这些部门在运行过程中，各主体权力边界模糊，加之具体教育政务实践过程中不可避免地存在的“本位主义”“绩效主义”倾向，协商、协同与合作的意识不强，机制不健全，进而导致“越位”管理、重复交叉管理等问题，又势必造成某些部门的集权管理，以及出现上级代替下级、政府代替学校等多种治理失衡现象，也会造成一些教育事务管理的“缺位”问题。

（三）学校自主办学的机制有待完善，治理能力亟待进一步提升

就当前我国而言，学校在治理变革中最需要做的变革就是“从他治到自治，从依附到自主”（褚宏启，贾继娥，2014）。在具体实践过程中，由于外部和内部多重因素影响，学校自主办学的空间狭小，缺乏科学规范的内部治理机制，学校治理能力有待提升。具体来看，以往学校以教育行政部门为中心，权力下放后学校自主办学的意识和能力较为欠缺，还有部分学校由于受到“全能式”教育行政部门对学校的干预，自主权较为受限（魏叶美，范国睿，2017）。学校章程作为教育专业组织的办学契约，是政府管理学校、学校自主办学及社会监督评价的重要依据。但细察各地学校章程建设过程不难发现，许多地方对于“章程管理”存在敷衍现象，教育行政部门通过下发“章程模板”让各级各类学校“填空”的方式，在短时间内“顺利”完成，造成学校章程建设同质化（范国睿，2017）。此外，教职工代表大会等各种委员会的形同虚设，学校行政权威与专业权威时有矛盾，协商民主机制不健全，教师、家长、社会深度参与决策、参与管理的渠道不畅，积极性不高，学校自我评价与监督机制不健全，凡此种种，屡有发生。

（四）参与教育服务、教育管理的社会组织数量不多，能力不强，参与渠道不畅，参与机制不健全

我国社会组织起步较晚，近年来我国大力培育社会组织参与教育事务。根据我国社会组织公共服务平台相关数据显示，2018年在民政部登记在册的教育类社会组织多是教育研究中心、基金会性质；地方登记在册的教育类社会组织多是培训学校/机构，具备教育管理、评估功能或是专门的教育评估类的社会组织较少。由于教育治理主体权责边界模糊，社会组织在参与教育事务过程中仍存在诸多问题：首先，社会组织准入门槛低，监管评估机制不健全，容易导致社会组织参与教育事务的“市场乱象”。一些省市出台的社会组织准入条件包括独立法人、具备专业团队及专业能力等，准入条件过于简单。同时，在社会组织参与教育事务过程中，政府完全放手委托给社会组织，并没有专门的部门对其整个评估过程进行监管，影响着社会组织参与的科学性。其次，社会组织在参与过程中，无论其体制建设还是机制建设仍不健全，且受传统行政管理模式的影响，政府往往习惯通过权力命令来控制和监管教育活动，这种过度严格的控制与监管路径透露着对社会组织的“不信任”（金绍荣，刘新智，2013）。再次，社会组织机构与人员缺乏认证标准，导致社会组织良莠不齐，不利于对社会组织的管理。最后，受传统权威文化观念的影响，社会组织的权威性得不到社会民众的认可，普通民众宁愿相信粗放型的行政评估，也不愿相信科学化的市场评估，导致社会组织评估业务的开展非常困难（周家荣，2016）等一系列问题的出现，使得社会组织参与教育服务的组织化程度低，参与空间受限，参与渠道不畅，参与机制与保障机制不健全，影响了社会组织的发展和参与。

（五）教育法治与教育制度体系有待进一步完善，教育制度优势转化为教育治理效能还存在相当差距

教育治理现代化的实质是制度的现代化，而通过加快制度创新而实现制度现代化，已成为决定中国现代化进程和社会可持续发展的关键所在（俞宪忠，2002）。作为教育现代化的重要组成部分，教育治理现代化的实现需要“随时而动”，教育法治和制度体系建设也需要根据时代的发展、治理观念的变化不断调整。尽管教育改革不断深入，教育事业不断发展，然而教育法律和教育制度体系仍不尽完善，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的“修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律”等完善教育法律法规的任务（国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室，2010）远未完成，教育法律与教育制度体系建设仍不能适应和满足教育改革发展需求，还存在着诸多短板和弱项。此外对于教育治理主体的权责界定模糊不清，缺乏相应的法律、法规等立法支撑，教育治理主体之间难以实现民主、平等、合作的伙伴关系，教育改革未突破以往的思维定式，缺乏系统化顶层制度设计的长效机制建设，教育执法、教育制度实践体系尚未能充分释放教育制度优势以转化为教育治理效能。

（六）智能时代对教育改革发展面临的挑战预判不够，教育治理体系与治理能力同智能教育治理的需求尚有相当差距

随着互联网、移动通信和人工智能的发展，互联网的技术、平台、商业模式与移动通信技术进一步结合，人工智能在语言、逻辑、空间、肢体运动、人际交互等领域模拟人类行为日臻完善。正如卢西亚诺•弗洛里迪（Luciano Floridi）所说，人工智能使得数据痕迹可以被记录、监控、处理，并被广泛应用于社会、政治或商业等各种目的（弗洛里迪，2016）。在教育领域，教育不仅面临着教与学层面上的改革，例如大量线上教育和人工智能教学活动对传统的教育组织、教学活动、师生关系的影响，而且更面临着数据支持下教育管理和治理模式的变革，这就需要实现大数据与教育治理的有机结合，利用大数据技术、资源等构建政府、学校与社会的新型关系，实现教育治理数据与治理业务的全面深度融合，发挥多元教育治理主体的积极性，进而提升教育治理水平（杨现民，等，2020）。但在教育治理实践过程中，大量新兴信息技术和智能技术在教育治理中的运用还十分有限，缺乏对个性化需求的挖掘和适配（郑勤华，等，2020）；数据技术分析人员对于教育治理的认识不到位，利用信息技术进行教育决策、教育执行、教育评价和教育监督的巨大潜能尚未充分发挥出来，等等，迫切需要探索重构智能时代的教育体系与教育治理新模式。

四、思维与路径：高水平推进教育治理现代化的战略选择

高水平推进教育治理现代化建设，需要适应国家治理体系和治理能力现代化建设新形势、新任务、新要求，端正基于“善治”、以人民为中心的教育治理导向，以激发各教育主体活力为根本，以转变政府职能、提升教育治理能力和治理效能为突破口，深化放管服结合改革，以放权赋能为重点，以推进管办评分离为基本要求，加强源头治理、依法治理、协同治理、系统治理、智能治理，重构多元参与的治理主体，建构规范、协调、高效的长效治理机制。

（一）坚持以办好人民满意教育为中心，加强源头治理，提高人民群众的教育满意度与获得感、幸福感

国家治理体系和治理能力现代化的目标任务是由我国社会发展中出现的问题倒逼产生的，因此，需要在解决人民群众关注的一个个具体问题中不断推进（桑锦龙，2020）。2019年7月，中共中央政治局常委、国务院总理李克强就基础教育改革发展做出重要批示，指出“基础教育关系到每一个人，是提高国民素质、实现国家富强的基础性工程。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻党中央、国务院决策部署，着力在提高质量、促进公平上下功夫，努力办好人民群众满意的基础教育”（新华社，2019b）。高水平推进教育治理现代化，最根本的是把人民的利益放在首位，办人民满意教育，践行以人民为中心的发展思想，坚持教育为人民服务的宗旨，建立与完善教育决策的民主化与科学化机制，不断完善重大教育政策决策制定的论证制度与听证制度，问需于民，广泛听取群众意见，及时回应人民群众重大教育关切，顺应群众期盼，做到“民有所呼、我有所应”；直面群众教育利益诉求，满足人民群众接受优质教育的个性化、多样化需求，把教育矛盾化解在萌芽状态；着眼于人的学习、成长与健康发展、终身发展，着眼于人民群众对高质量教育的日益增长的需求，构建学习型社会，促进全体社会成员素养与全社会文明程度的极大提高，提高人民群众的教育满意度与获得感、幸福感。

（二）从教育与社会的互动关系出发，加强系统治理，将教育问题置于社会系统综合治理

教育本身是一个复杂的大型场域，而教育置身于其中的社会更是一个不知要复杂多少倍的“巨型场域”，是一个极为复杂的场域之网（布迪厄，1998），教育不可避免地刻有政治、经济、文化等其他社会因素的印记。正如涂尔干所说，教育的转型始终是社会转型的结果与征候，要从社会转型的角度入手来说明教育的转型。要想让一个民族在一个特定的时间环节上感受到改变教育体系的需要，就必须有新的观念、新的需要浮现出来，使此前的体系再无法满足需要。对于高水平推进教育治理现代化建设来说，不能将教育治理狭隘地理解为简单的教育多主体的共治，而是要跳脱出教育自身的思维定势，从教育治理的系统思维、生态思维出发，统筹规划教育与社会事业的和谐发展，将具体教育问题置于全国和地方社会政治经济文化发展的宏观背景下加以考察，动态、综合分析影响教育改革发展的社会因素，系统治理教育问题与社会问题、具体个案教育问题与全局性教育问题、区域性教育问题与全国性教育问题。

（三）以健全教育治理与教育制度体系为中心，加强依法治理，提高教育治理效能

在教育治理体系中，教育制度是根本，是决定教育治理体系现代化水平的关键性要素；法治既是教育治理现代化的基本目标之一，也是教育治理现代化的重要路径和推进教育发展的重要方式。其中，制度建设既是一个破除滞后体制机制的过程，也是一个建立和完善与中国特色社会主义现代化要求相适应的体制机制的过程；而后者在于持续探索教育公共治理的内在机理、策略模式与实施路径，不断探求教育治理的法治体系的完善与创新（陈金芳、万作芳，2016）。

教育治理体系现代化是要通过改革和完善体制机制、法律法规，推动各项教育制度日益完善，实现教育治理的制度化、规范化、程序化，而教育治理能力现代化是指在教育治理体系的框架下，把制度优势转化为高效管理教育的能力和水平（余雅风，2020）。基于此，首先，需要加强教育法治思维与法治意识建设。完善现代教育法治体系，完善教育法律解释机制，加大教育法治宣传力度，营造全社会人人学法、懂法、知法、守法、用法、护法、崇尚法治的良好氛围，全面提高教育系统运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。其次，通过进一步完善教育立法体制机制，积极推进国家和地方教育立法与教育制度建设，不断提高教育立法质量与效率，坚持立、改、废、释并举，完善教育法律法规与制度体系，优先建设与完善《学校法》等推动教育事业高质量发展的必备的、急需的教育法律制度，促进教育制度的定型化、法制化，增强教育法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，建立健全教育法律法规与教育制度持续修正完善的长效机制，以良法和优越的教育制度保障教育“善治”。最后，加强教育法治实施体系建设，完善教育治理制度与措施的合法性审查制度，完善政府和教育行政部门依法行政、学校依法自主办学、社会依法积极参与教育的教育法治运行制度，保障和促进由管控规制的教育治理方式向依法治理方式转变，促进教育法律制度优势转化为教育治理效能。

（四）以放权赋能为中心，加强协同治理，激发不同教育治理主体活力

共治必然导致分权，原来政府作为单一管理主体所拥有的教育管理权力，要分解和转移给参与共同治理的多元主体。这种分权主要包括政府向学校“下放”权力、向社会组织和市场“转移”权力（褚宏启，2014b），其核心在于通过放权赋能，加强各主体协同共治以激发不同教育主体的活力。为此，要加强和完善党对教育工作的全面领导，坚持和完善协商民主制度，进一步深化放管服结合改革，完善政府教育规划、教育监管与教育服务相结合的教育治理新机制；优化府际权责关系与协调机制，适度超越层级和部门界限，从“部门中心主义”向“流程治理”转化，实现同一教育事务多层级、多部门上下左右协同治理的权力运行新模式；健全顶层设计与基层探索有机结合的长效机制，鼓励和支持社会多元主体共同参与，激发地方政府、学校、市场、社会组织的教育活力和广泛参与，促进不同教育治理主体间的良性互动，构建制度化、常态化的共治共建共享教育治理格局。

就学校层面来看，给学校自主权，就是让学校摆脱对政府的依附性，逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制，凸显学校的主体性，增进学校办学的专业性，更好地满足学生的教育需求，促进学生的发展（褚宏启，2004）。其前提是政府切实落实学校办学自主权，改变直接管理学校的单一方式，简政放权，以恰当的方式将办学权下放给学校，使学校成为真正独立的办学主体，自主管理、自主办学。对学校而言，则需要进一步确立自主办学的意识，不断提高自主办学的能力，强化自主办学的责任，自主处理学校内部教育教学事务；在“自主办学”的路径与方式上，则需要加快现代学校制度建设，完善学校内部治理结构与治理体系建设，建立与完善多元参与的办学机制，强化校内民主治理，落实师生的主体地位，拓展师生参与学校民主治理的渠道和途径，充分发挥教职工代表大会在学校重大决策和涉及师生利益的重大政策中的民主协商作用；同时，依法办学，依法建立学校发展的自我约束机制。

改革开放以来，社会力量在参与办学、教育管理、教育评价等方面发挥了积极的作用。在高水平推进教育治理现代化进程中，须调动一切有利于教育事业健康发展的社会力量参与教育事务，保障和促进教育治理主体多元化，健全社会共同治理体系。为此，要为社会组织参与教育治理创造良好的制度环境，通过完善法律规范，开放教育类社会组织的登记与管理限制，积极培育教育类社会组织，提升社会组织参与教育的资质与能力，加强行业自律与行业规范，完善社会组织参与教育的准入、激励、规范、退出等相关机制，扩大参与范围，提升社会组织的服务质量。第一，健全社会公众参与教育治理机制，着力完善教育重大决策听证机制，广泛征求公众意见，扩大社会公众参与教育治理的广度、深度、便捷度和创新度。第二，支持社会力量参与学校改革发展，鼓励教育议事会、校友会、学校发展基金会、家长委员会等社会教育服务组织依法参与学校管理。第三，进一步规范、完善政府和学校通过项目委托、购买服务、社会合作吸纳社会教育资源参与、支持、服务教育教学活动的标准、程序、机制。第四，建立健全学校与社区、企事业组织的常态化合作共建机制，促进学校与社区互动互助，促进教育资源和公共设施的开放共享，提高教育资源的使用效益；恢复和完善少年宫、青年宫、科技活动站、博物馆、科技馆等社会教育组织的正向教育功能，为青少年的健康全面发展提供校外教育保障。第五，进一步规划校外线上线下教育培训机构的教育行为，引导教育培训向满足青少年个性化教育发展需求，提供特色化、多样化、优质化教育服务方向发展，使之成为学校公共教育的有益补充。

（五）建立与完善基于教育大数据的开放共享的教育数据系统，加强智能治理，重构教育治理新模式

在技术驱动和引领社会变革的时代，基于移动互联和大数据的人工智能（Artificial Intelligence，AI）正引发人们生活、工作和学习方式的巨大变革，也必将导致教育形态的革命性变化和制度化教育的巨大改变（范国睿，2018b）。就教育本身来看，教育与技术的结合产生了线上教学、MOOC、混合式学习等多种教育新业态；就教育内容来看，诚如克劳迪娅•戈尔丁（Claudia Goldin）等人在《教育和技术的竞赛》一书中强调的那样，教育一直在和技术赛跑，每一次技术的发展都将导致对人类所拥有的知识和技能的重新估值（Goldin & Katz，2008）。智能技术的兴起为解决教育发展中的痛难点问题提供了新思路，其中，数据驱动被认为是大数据时代教育的必然走向（杨开城，2019）。在这一时代背景下，教育治理被赋予数据驱动的新内涵，为教育治理现代化带来新的机遇，使得教育治理主体从单一管理走向多元共治、教育治理决策从经验主导走向数据驱动、教育治理模式从静态治理走向动态治理成为了可能（杨现民，等，2020）。

大数据思维被认为是一种意识，公开的数据一旦处理得当就能为千百万人亟须解决的问题提供答案（舍恩伯格，库克耶，2013）。大数据的出现以及大数据在实践过程中的多向运行强化了教育治理对不同主体的依存关系，重塑了教育治理的主体地位。政府不再是教育治理现代化的唯一数据供给源，学校和社会等教育治理主体也成为了数据供给者（陈良雨，陈建，2017）。在此背景下，实现对教育数据信息的公开透明（open and transparency），使不同教育治理主体即时了解和把握教育事业发展与教育治理现状，成为高水平推进教育治理现代化、促进多元主体参与教育治理的基础和关键。为此，要进一步完善教育数据采集、上报、发布、共享机制，推动教育数据的全面整合、充分共享，实现数据采集自动化、数据处理与分析智能化、评估结果可视化，建立健全国家和地方基于智能治理、标准统一、系统对接、资源共享、服务高效的教育数据信息平台；健全教育数据管理机制，积极稳妥地推进教育数据对教育行政管理部门、教育研究人员、社会公众分级有序开放的教育数据治理制度；进一步优化教育信息、教育政务公开的内容、范围、程序以及相关风险防控机制的设计与实施路径，完善政府教育政务公开制度、学校教育与发展的社会报告制度，接受公众监督，以教育信息与政务公开，倒逼教育改革发展，促进教育治理效能的提高；建立与完善基于教育大数据的数据分析与专家决策系统、教育监测与评估系统以及数字化、智能化教育资源系统，建构基于互联网的开放性、教育信息开放共享以及多级多元民主协商机制的教育协同治理平台，开发智能教育治理的新模式、新方式、新工具，为教育治理过程中的规划、设计、决策、执行、监测、评估提供智能化技术支持，形塑基于智能化信息通信技术的智能教育治理新模式；建立健全基于教育大数据分析的教育风险、教育舆情的感知与应急响应机制，提高应急反应能力，防范、化解潜在教育安全风险。

（六）建立健全以教育督导为主体、社会第三方专业评价组织参与、学校自我评价相结合的教育评价、监测与督导制度，加强事中事后监管

教育治理是通过多元主体共同管理、合作，与学校、社会合理分权，探索在市场经济体制和多元利益相关者的社会环境下有效的治理机制，重塑政府、学校、社会三者之间的权责关系，建立多元参与教育的复合模式，追求和实现“好教育”。就“评”而言，实际上，这是一个由政府督导评估、学校自我评估和社会第三方专业组织评估相结合的多元化的评估体系（杨文杰，范国睿，2017）。

现阶段来看，教育督导机构设置并未完全独立，作为教育局内部的一个机构，易受到教育行政主管部门的领导和制约。在这种行政框架下，教育督导室要履行督政职能，就需要靠教育行政部门来协调，而教育部门很难对乡镇一级政府形成行政约束力，这样一来，教育督导室就处于行政边缘化的尴尬境地，督政难度和效力可想而知（孙世杰，2013）。同时，《教育督导条例》作为指导督导工作实施的纲领性文件（国务院，2012），对督导机构的性质、建制以及与教育行政部门的横向关系、机构权限甚至各级教育督导机构不同的工作重点任务均未能清晰表述，造成教育督导部门归口不合理、督导机构隶属关系不清、职责权限不明，以致内部关系始终难以理顺（杨润勇，2007）。因此，遵照教育管办评分离改革的原则，要进一步深化教育督导体制改革，将各级教育督导纳入全国和地方人民代表大会教科文卫委员会教育执法检查序列，保障教育督导的督政、督学的独立性；加强教育督导队伍建设，增进教育督导的专业性；进一步完善督政、督学、监测“三位一体”，覆盖全面，运转高效，结果权威的专业化教育督导监测评估新机制；加强教育法治监督体系建设，加强对地方政府履行教育职责的过程管理；加强教育领域权力下放后与教育治理运行相配套的事中事后监管体系建设，分层分类建立基础教育、职业教育、高等教育等教育监测评价制度；加强教育行政与学校办学的有效问责，形成教育责任体系完善、权责关系与问责程序明晰、教育法律救济配套、公正公开、结果与改进并重的教育问责制度，以建立健全学校自主评价、政府督导、社会教育评估机构的专业评价相结合的发展性评价制度。

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